Föderalismusmonitoring

In den Monitoringberichten zum Föderalismus werden jeweils konkrete Verbesserungsmassnahmen formuliert. Die Fortschritte in deren Umsetzung werden beobachtet. Auf Basis der zwischen 2017 und 2021 gemachten Feststellungen wurden verschiedene Handlungsfelder neu definiert. Daraus ergibt sich für die kommenden Jahre folgender Handlungsbedarf:

• Der finanzielle Gestaltungsspielraum der Kantone könnte mittel- bis langfristig schrumpfen, insbesondere aufgrund steigender Ausgaben im Gesundheits- und Sozialwesen. Deshalb sollen die Kantone gemeinsam mit dem Bund ein Monitoring der Kostenentwicklung einrichten. Ziel ist, die Kostendynamik in zentralen Aufgabenbereichen mit Verbundfinanzierung genauer unter die Lupe zu nehmen und Muster in der Ausgabenentwicklung zu erkennen. Gestützt darauf kann beurteilt werden, inwieweit das finanzielle Gleichgewicht zwischen den Staatsebenen gefährdet ist. Auf dieser Basis können zu gegebener Zeit Anpassungen der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen geprüft werden.
   
• Mit dem Abbruch der Verhandlungen über ein institutionelles Abkommen mit der Europäischen Union (EU) wurden die Kantone vor neue Herausforderungen gestellt. Die Verfassung garantiert ihnen das Recht auf Mitwirkung an der Aussenpolitik des Bundes. Zudem haben die europapolitischen Entscheide in der Regel jeweils direkte Auswirkungen auf sie. Die Mitwirkung der Kantone muss deshalb weiterhin gepflegt und gestärkt werden. Dazu müssen die Kantone konsequent in die Arbeiten und Analysen des Bundes eingebunden werden, wenn geprüft wird, welche Möglichkeiten bestehen, die Beziehungen mit der EU auf ein neues Fundament zu stellen. Der Standpunkt der Kantone muss besser berücksichtigt werden und sie müssen umfassend über alle Gespräche mit den Mitgliedstaaten und den EU-Behörden informiert werden. Auch sind sie besser in die Strukturen eines allfälligen politischen Dialogs sowie in künftige Verhandlungen des Bundes mit der EU einzubeziehen.
   
• In der Covid-19-Krise wurde das Image des Föderalismus angekratzt. Die Politik steht deshalb vor einer grossen Herausforderung: In den kommenden Jahren muss die Wahrnehmung des Föderalismus in der Öffentlichkeit verbessert und das Vertrauen in dieses System wiederhergestellt werden. Die ch Stiftung und die Konferenz der Kantonsregierungen setzen sich daher in mehreren Bereichen dafür ein, eine möglichst breite Öffentlichkeit für den Föderalismus zu sensibilisieren. Dabei sollen mehrere Zielgruppen, wie Jugendliche oder Medienschaffende, angesprochen werden. Konkrete Massnahmen sollen über verschiedene Kanäle laufen: Websites, soziale Medien, Seminare usw.

Im Monitoringbericht 2017–2021 werden verschiedene aktuelle Themen aus föderalistischer Sicht betrachtet.

1. Mitwirkung in der Aussenpolitik

Das wichtigste aussenpolitische Geschäft in der Berichtsperiode waren die Verhandlungen über ein institutionelles Abkommen mit der Europäischen Union (EU). Im Verlauf der Gespräche zwischen der Schweiz und der EU verbesserte sich der Einbezug der Kantone durch den Bund auf politischer Ebene zunächst deutlich. Hingegen fanden Einwände auf technischer Ebene nicht immer die gebührende Aufmerksamkeit. In der Schlussphase der Verhandlungen relativierte sich die insgesamt positive Bilanz aber stark: Die Kantone wurden vom Bundesrat weder im November 2020 über die zu klärenden Punkte konsultiert noch wurden sie bei den Schlussverhandlungen adäquat einbezogen oder informiert. Auch beim Entscheid des Bundesrates, die Verhandlungen entgegen der Stellungnahme der Kantone abzubrechen, blieben die Kantone aussen vor. Abgesehen vom Dossier Europa beurteilen die Kantone ihre Mitwirkung in der Aussenpolitik dennoch als zufriedenstellend. Aus ihrer Sicht es insbesondere wichtig, über den ordentlichen Konsultationsweg zu einem paraphierten Abkommen politisch Stellung nehmen zu können, auch wenn sie auf der technischen Ebene in die Verhandlungen einbezogen worden sind.

_{Anhang Aussenpolitik}

2. Digitalisierung

Wenn die Schweiz ihren Rückstand bei der digitalen Transformation der Verwaltung aufholen will, kann der Föderalismus eine Chance sein. Der Wettbewerb zwischen den institutionellen Akteuren fördert Innovationen und lokal angepasste sowie bedarfsgerechte Lösungen. Zentralistische Lösungen könnten im Falle eines Scheiterns die Schweiz hingegen teuer zu stehen kommen. Es gilt, ein gutes Gleichgewicht zu finden. Dazu kann die neue Digitale Verwaltung Schweiz, welche die Zusammenarbeit zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden fördert, einen Beitrag leisten. Mit ihrer Agenda sollen digitale Schlüsselprojekte von Bund und Kantonen gemeinsam umgesetzt werden.

_{Anhang Digitalisierung}

3. Klimawandel

Der Kampf gegen die Klimaerwärmung und ihre Folgen stellt auch unter dem Gesichtspunkt des Föderalismus eine Herausforderung dar. Die Frage ist komplex und es gibt verschiedene Antworten. Zahlreiche Bereiche sind betroffen, vom Energieverbrauch von Gebäuden (kantonale Kompetenz) über den Bahn- und Luftverkehr (Bundeskompetenz) hin zur Raumentwicklung (geteilte Kompetenz). Lösungen für diese Fragen bedingen eine globale und bereichsübergreifende Sicht. Trotz mehreren an der Urne gescheiterten Vorlagen müssen Bund und Kantone jeweils in ihren Bereichen koordiniert regulieren.

_{Anhang Klimawandel}

4. Gesundheitspolitik

Covid-19 dominierte in den vergangenen beiden Jahren die Gesundheitspolitik. Reformbedarf besteht so oder so im Gesundheitswesen. Für die Gesundheitspolitik tragen in erster Linie die Kantone die Verantwortung. Diese Rolle wurde in der jüngeren Vergangenheit aber zu wenig berücksichtigt. Verschiedentlich wurden die Anliegen und Positionen der Kantone sowohl vom Bundesrat als auch von der Bundesverwaltung und von den eidgenössischen Räten übergangen. Eines der jüngsten Beispiele dafür waren die Pläne des Bundesrates, die Anforderungen für die Planung der Spitäler und Pflegeheime weiter zu vereinheitlichen und die Spitaltarife für den stationären Bereich künftig schweizweit gleich festzulegen. Reformen können nur mit der Unterstützung der Kantone gelingen. Dies gilt es unter anderem bei der einheitlichen Finanzierung von ambulanten und stationären Leistungen zu berücksichtigen. Die Kantone haben es aber auch selber in der Hand, ihre Kompetenzen zu stärken, indem sie die interkantonale Zusammenarbeit vorantreiben. Ein Beispiel dafür ist die hochspezialisierte Medizin.

_{Anhang Gesundheitspolitik}

5. Covid-19-Krise

Die Corona-Pandemie war für den Föderalismus eine doppelte Herausforderung. Bund und Kantone mussten eine Krise bewältigen, wie es sie seit dem Zweiten Weltkrieg nicht mehr gegeben hat. Insgesamt erwies sich das föderale System bereits während der Krise als lernfähig. Trotzdem ergeben sich über den gesamten Zeitraum betrachtet Bereiche, in denen Optimierungen notwendig sind. So ist das Epidemiengesetz (EpG) in Bezug auf die Kompetenz- und Aufgabenteilung Bund – Kantone zu präzisieren. Zukünftig ist das Krisenmanagement über die drei Staatsebenen hinweg sektorübergreifender und vorausschauender zu gestalten und die Effizienz und Flexibilität zu steigern. Die Konferenz der Kantonsregierungen hat mit einer im Mai 2022 publizierten vertieften Analyse der Zusammenarbeit unter den Kantonen und mit dem Bund einen Beitrag dazu geleistet.

_{Schlussbericht zur Zusammenarbeit von Bund und Kantonen}

Die Covid-19-Krise hat das Image des Föderalismus beschädigt. Begriffe wie «Flickenteppich», «Kantönligeist» oder «Kakophonie» waren in aller Munde. Auf die Behörden wartet deshalb eine weitere, grosse Herausforderung: In den kommenden Jahren müssen sie die Wahrnehmung des Föderalismus in der Öffentlichkeit verbessern und so das Vertrauen in dieses System wiederherstellen. Sie müssen vor allem vermitteln, dass die föderalen Strukturen in Normal- als auch in Krisenzeiten eine wichtige Rolle spielen.

_{Anhang Wahrnehmung des Föderalismus während der Pandemie}

Der Föderalismus macht es möglich, von Kantonen praktizierte Lösungen auf den Prüfstand zu stellen, ihren Erfolg in der praktischen Anwendung zu beurteilen und sie anschliessend auf die unterschiedlichen regionalen Rahmenbedingungen anzupassen und weiterzuentwickeln.

Ein Beispiel für diese Laborfunktion des Föderalismus: Die Schweiz kennt keine Mindestlöhne ausser denjenigen, welche die Sozialpartner in den Gesamtarbeitsverträgen (GAV) festgelegt haben. Fünf Kantone haben sie dennoch in ihre Gesetzgebung aufgenommen: Neuenburg ging 2017 voran, kurz darauf folgte der Kanton Jura und später Tessin und Genf. In der Deutschschweiz hat auch Basel-Stadt beschlossen, einen Mindestlohn anzuwenden. Die Erfahrungen in diesen Kantonen werden Aufschluss geben über die Auswirkungen eines solchen Instruments auf die Arbeitslosenrate, die Lohngleichheit und die Sozialhilfeausgaben sowie seinen Nutzen als Schutz gegen Lohndumping.

Die Innovationskraft des Föderalismus zeigte sich auch in der Covid-19-Krise. Im Kanton Graubünden wurde beispielsweise eine Teststrategie eingeführt, die in der übrigen Schweiz mit Interesse verfolgt wurde und auch den Bundesrat überzeugt hat. Zur Erhebung der Flugpassagierdaten im Hinblick auf eine mögliche Quarantäne ging der Kanton Zürich voran und entwickelte ein effizientes Verfahren, das dem Bund und den übrigen Kantonen zugutekam. Bei den Geschäftsmieten wurde schrittweise ein Anreizsystem geschaffen, das eine teilweise Kostenübernahme durch den Kanton vorsah, wenn der Vermieter auf einen Teil der Miete verzichtet (zuerst in Genf, Basel-Stadt, Waadt, Neuenburg, Freiburg und Solothurn).

Aus Sicht der Kantone ist diese Laborfunktion ein grosser Gewinn für die Schweiz. Sie befürchten aber, dass die damit verbundene Innovationskraft durch starke Zentralisierungstendenzen in den Bereichen Steuern, Raumplanungs- und Umweltrecht, Gesundheitswesen oder Datenschutz gebremst wird.

Bundesrecht ist nicht nur Sache des Bundes. Die Kantone wirken an seiner Ausarbeitung mit und stellen in der Regel seine Umsetzung sicher. Ihre Stellungnahmen im Rahmen der Anhörungen des Bundes entfalten keine rechtliche Bindungswirkung; die Berücksichtigung der Stimmen der Kantone stellt jedoch ein «politisches Gebot» dar. Die Kantone haben den Bund aufgefordert, sie frühzeitig in die Prozesse einzubeziehen und die Umsetzung des Bundesrecht mit den kantonalen Vollzugsbehörden zu koordinieren.

Vor einigen Jahren wurden in diesem Bereich bereits Massnahmen getroffen. Wie eine Zwischenbilanz feststellt, trugen die gemeinsamen Anstrengungen von Bund und Kantonen insgesamt dazu bei, dass Fragen von Vollzug und Umsetzung bei der Ausarbeitung von Bundesrecht besser berücksichtigt wurden. Die Kantone bewerten die Qualität ihrer Mitwirkung in der Berichtsperiode als gut. Dennoch sind weitere Verbesserungen notwendig. So zeigt das Monitoring 2017–2021, dass der Bundesgesetzgeber trotz der unbestrittenen Umsetzungsautonomie der Kantone neue unnötige Vorgaben für den Vollzug einführte.

Darüber hinaus brachte die Covid-19-Pandemie verschiedene Probleme bei der Ausarbeitung, vor allem aber bei der Umsetzung von Bundesrecht ans Licht. Rechtsetzung in Krisensituationen erfolgt unter erschwerten Umständen wodurch die Fehleranfälligkeit steigt. Dies führte im Vollzug durch Kantone und Gemeinden zu Unsicherheiten und Zeitverlusten. Um den Einbezug der für den Vollzug zuständigen Staatsebenen auch in zeitkritischen Situationen sicherzustellen, sind die Rechtsetzungsprozesse zu optimieren. Insbesondere ist dafür zu sorgen, dass die Erfahrungen und die Sachkenntnisse der kantonalen und kommunalen Ebene unmittelbar in den Rechtsetzungsprozess einfliessen.

Der Föderalismus beruht auf einer Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen, die in der Bundesverfassung klar geregelt ist. Demnach bleiben die Kantone in allen Bereichen zuständig, welche die Bundesverfassung nicht explizit dem Bund überträgt. Dieser hat zudem das Subsidiaritätsprinzip zu beachten.

In der Praxis lässt sich zuweilen eine Zentralisierungstendenz beobachten, so etwa in den Geschäften, die in den eidgenössischen Räten beraten werden, wie die Analyse der parlamentarischen Vorstösse zeigt. Diese Tendenz bleibt gegenüber dem letzten Monitoring stabil bzw. hat leicht zugenommen. Klare Zentralisierungstendenzen sind aus Sicht der Kantone in folgenden Bereichen feststellbar: Justiz und Innere Sicherheit (insbesondere im europäischen Kontext), Bau, Raumplanung, Verkehr, Energie und Umwelt, Bildung, Kultur und Sport, Wirtschaft, Finanzen und Steuern, Gesundheit und Soziales.

Die schleichende Zentralisierung ist nicht der einzige Trend, der beobachtet wird. Es sind auch Lastenverschiebungen an die Kantone und Gemeinden festzustellen. Mit der stetigen Zunahme der Regulierungsdichte auf Bundesebene entsteht bei den Kantonen zusätzlicher Aufwand. Ergebnis davon ist nicht selten die Streichung eigener kantonaler Projekte und die Einführung von zentralisierten Lösungen.

Die Zusammenarbeit unter den Kantonen erweist sich als fruchtbar. Interkantonale Vereinbarungen und Verträge ermöglichen ihnen, ihre Handlungsfähigkeit zu erhalten und zu stärken, die Aufgabenerfüllung effizienter zu gestalten und neuen Machtverschiebungen auf die Bundesebene zuvorzukommen. Gleichzeitig stärkt die Zusammenarbeit die Innovationskraft. Kantonale Vereinbarungen stossen oft auf höhere Akzeptanz als zentralistische Regelungen.

Die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich zielt darauf ab, mögliche Missverhältnisse zwischen Kantonsgebiet und Leistungserbringung zu beseitigen. Kantone, die in einem anderen Kanton erbrachte Dienstleistungen in Anspruch nehmen, finanzieren diese mit. Umgekehrt erhalten die Leistungsempfänger auch Mitsprache- und Mitwirkungsrechte. Es wurde eine Zwischenbilanz erstellt. Die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich wird im nächsten Wirksamkeitsbericht (2020–2025) des Finanzausgleichs vertieft analysiert werden.

Als positive Beispiele der Zusammenarbeit mit dem Bund nennen die Kantone etwa die Bereiche Waffenrecht und Datenschutz, Chemikaliengesetz, Justizvollzug oder IV-Revision. Eher negativ bewertet werden die Bereiche Aufgabenteilung, Krankenversicherung, Bundesgesetzgebung bei Aufenthaltstiteln für Ausländer, Bau, Umwelt, Energie, Finanzen und Steuern. Bei den Programmvereinbarungen wurden in der Berichtsperiode kaum Probleme verortet.

Der Föderalismus wird in der Schweiz im Alltag gelebt. Er widerspiegelt sich in Politik, Sozialem, Wirtschaft oder Recht. Das Institut für Föderalismus der Universität Freiburg stellte zwei Analysen zur Rechtsprechung des Bundesgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts und der kantonalen Gerichte sowie zur Wahrnehmung der Föderalismus in der wissenschaftlichen Literatur bereit.

_{Analyse der Rechtsprechung}

_{Analyse der wissenschaftlichen Literatur}