Struttura e trasformazione del federalismo svizzero

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Alexander Arens, 22 novembre 2021, articolo integrato il 6 ottobre 2022

L’autonomia dei Cantoni e la ripartizione dei compiti tra i livelli statali è spesso vista come un’espressione del federalismo decentralizzato della Svizzera e viene solitamente chiamata in causa quando si tratta di fare un confronto con sistemi più armonizzati come quello tedesco¹³. In questo contesto, il principio della ripartizione decentralizzata dei compiti nello Stato federale svizzero è garantito dal principio di sussidiarietà (art. 5a e art. 43a cpv. 1 Cost.): tutti i compiti statali devono essere svolti ai livelli amministrativamente più bassi e più vicini ai cittadini. I Cantoni godono per esempio di un’ampia autonomia tanto a livello legislativo quanto a livello attuativo in materia di esecuzione delle pene e di politica culturale¹⁴. La politica della formazione, strettamente connessa a quest’ultima e importante dal punto di vista sociale e politico, è per lo più demandata ai Cantoni, che possono plasmarla in base alle rispettive specificità: «La formazione era – ed è tuttora – una competenza centrale dei Cantoni»¹⁵. Ciò non esclude tuttavia la possibilità di attivare processi di coordinamento e armonizzazione in tale contesto, così come del resto nel caso di altri settori in cui i Cantoni godono di una certa autonomia¹⁶. Ne è un esempio emblematico l’intensa collaborazione intercantonale (art. 48 e 48a Cost.).

I compiti che spettano esclusivamente alla Confederazione sono esplicitamente menzionati nella Costituzione (art. 42 e art. 54–135 Cost.). In particolare, la Confederazione ha la competenza legislativa ed esecutiva in materia di politica monetaria e valutaria (art. 99 Cost.), politica estera (art. 54 Cost.), difesa ed esercito (art. 60 Cost.) nonché poste e telecomunicazioni (art. 92 Cost.). Da notare in questo contesto è il fatto che anche il settore della radiotelevisione (art. 93 Cost.) competa esclusivamente alla Confederazione: si pensi alla concessione delle licenze radiofoniche a partire dagli anni 1920 e all’istituzione della SSR nel 1931. Negli Stati federali non è raro che questo settore sia di competenza degli Stati costituenti. In Germania, per esempio, giusto per fare un altro paragone con questo Paese, la politica dei media è generalmente di competenza esclusiva dei Länder¹⁷. Un maggiore coinvolgimento dei Cantoni nella promozione diretta e indiretta dei media è comunque oggetto di dibattito anche in Svizzera, per esempio nei Cantoni di Berna¹⁸, dei Grigioni¹⁹ e di Vaud²⁰. Vi sono quindi aspetti di questo settore considerato di appannaggio federale per i quali i due livelli di governo (Confederazione e Cantoni) possono agire in parallelo²¹.

Anche nel settore delle imposte dirette si osserva una competenza parallela dei Cantoni e della Confederazione (art. 128 Cost.). La Confederazione dispone inoltre di una competenza concorrente in settori quali l’agricoltura (art. 104 Cost.): se al momento della fondazione dello Stato federale, nel 1848, non è intervenuta in ambito agricolo, la Confederazione ha ampiamente esteso la sua competenza legislativa in questo settore dal 1951, con l’adozione della legge federale concernente il promovimento dell’agricoltura e la conservazione del ceto rurale (legge sull’agricoltura).

Infine, vi sono ambiti in cui la Confederazione legifera e i Cantoni sono responsabili dell’attuazione (art. 46 cpv. 1 Cost.), come quello della protezione dell’ambiente (art. 74 cpv. 3 Cost.) o delle assicurazioni sociali (art. 111 segg. Cost.). In questi casi è importante, dal punto di vista del federalismo, che l’esecuzione avvenga il più possibile nel rispetto delle varie autonomie: «L’esecuzione del diritto federale da parte dei Cantoni non rappresenta semplicemente un compito amministrativo, ma [abbraccia] un elemento importante del processo politico»²². L’evidenza empirica mostra del resto che i Cantoni fanno ampio uso della loro libertà in materia di attuazione delle leggi federali; si pensi alle differenze esistenti nelle politiche cantonali di prevenzione dell’alcolismo²³ o di riduzione dei premi²⁴.

Tendenze alla centralizzazione e cause

Nonostante questa ripartizione principalmente decentralizzata dei compiti, gli osservatori ritengono che i Cantoni siano «aspirati nel vortice dello Stato centrale»²⁵. I Cantoni stessi segnalano una pressione continua alla centralizzazione^26,27,28. Come questa si manifesti è illustrato in parte nella figura 1: la grande maggioranza degli interventi parlamentari in materia di federalismo presentati tra il 2011 e il 2020 nel Consiglio nazionale e degli Stati (67 % ca.) richiedeva una centralizzazione nel settore di competenza oggetto dell’intervento, un intervento su cinque (22 % ca.) auspicava una maggiore collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni (p. es. per evitare sovrapposizioni in materia di competenze) e una su dieci mirava a una soluzione decentralizzata (11 % ca.).

Figura 1 ­­– Pressione alla centralizzazione in Parlamento, 2011–2020

Nota: la figura mostra il numero assoluto di interventi parlamentari in materia di federalismo presentati tra il 2011 e il 2020. Stando a quanto indicato dalla fonte, per la determinazione dei 865 interventi qui riportati si è dato seguito a una procedura a due fasi in cui si è tenuto conto dei 7782 interventi parlamentari presentati nel periodo in esame. Non sono stati invece presi in considerazione i dibattiti parlamentari che ne sono seguiti.
Fonte: Fondazione ch29,30,31.

Uno studio di lungo periodo³² ha mostrato che tra il 1848 e il 2010 in molti settori si è effettivamente verificato un processo di centralizzazione dell’attività legislativa. I motivi individuati coincidono con eventi storici rilevanti: le revisioni totali della Costituzione nel 1874 (p. es. riguardo alla competenza in materia di costruzione e gestione delle ferrovie) e nel 1999 (allineamento alla pratica politica), ma anche la Prima e la Seconda guerra mondiale (nel primo caso: introduzione dell’imposta federale diretta, nel secondo: «articoli economici» del 1947 e introduzione dell’AVS nel 1948).

I Cantoni osservano inoltre che quello della centralizzazione è per lo più un fenomeno «strisciante»³³ e individuano diverse cause a sostegno di questa tesi: interventi parlamentari (cfr. sopra), pressioni nell’ambito di iniziative popolari (vedi p. es., iniziativa popolare «Basta con la costruzione sfrenata di abitazioni secondarie»³⁴), prescrizioni internazionali (vedi p. es., ripercussioni sulla legge federale concernente la riforma fiscale e il finanziamento dell’AVS [RFFA]³⁵), operazioni di scambio (apparentemente) allettanti (competenze in cambio di sussidi federali) o interpretazioni estensive delle competenze (con ripercussioni, tra l’altro, sul margine d’azione in materia di esecuzione)³⁶.

Diversamente da quanto osservato per l’attività legiferativa, l’esecuzione della politica continua ad essere prevalentemente di competenza dei Cantoni, che, anche nel confronto internazionale³⁷, dispongono inoltre di ampi poteri fiscali³⁸. La figura 2 mostra che, rispetto agli altri livelli statali, è quello cantonale a concentrare la maggior parte delle entrate e delle spese. Questo non fa che confermare i risultati dello studio, secondo cui la Svizzera continua a essere organizzata in modo decentralizzato, in particolare sul piano amministrativo e fiscale.

Che la maggior parte delle spese sia riconducibile ai Cantoni è la prova della loro importanza per quanto riguarda l’esecuzione in settori ad alta intensità di risorse. Inoltre, è soprattutto in settori di competenza cantonale che si registra un aumento significativo dei costi, in particolare in quello della sanità e delle cure³⁹. Il fatto che la maggior parte delle entrate necessarie provenga da imposte e tributi propri⁴⁰ dimostra l’autonomia dei Cantoni in materia fiscale.

Non bisogna però dimenticare il ruolo importante dei trasferimenti. Le fonti di finanziamento proprie e i contributi della Confederazione ai Cantoni sono sanciti dalla Costituzione nell’articolo che riguarda l’autonomia dei Cantoni (art. 47 cpv. 2 Cost.).

Nota: la figura mostra la percentuale delle entrate e delle spese della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni sul totale delle entrate e delle spese ai tre livelli statali. A tal fine, le entrate e le spese riconducibili a ogni livello statale di cui nei gruppi principali dei conti di finanziamento dell’Amministrazione federale delle finanze (AFF) (modello SF) sono state in un primo momento sommate tra loro per determinare un totale e in seguito messe singolarmente in relazione al totale calcolato.
Fonte: AFF⁴¹.

Da quanto riportato, i Cantoni si sentono esposti a una forte pressione e ritengono che questa abbia determinato un’effettiva centralizzazione, in particolare in materia legislativa. Tuttavia, come dimostra il caso della promozione dei media, ai Cantoni si stanno schiudendo anche nuovi margini d’azione. La loro importanza in materia di esecuzione, e in particolare di compiti fiscali, resta indiscussa.

Se si considerano la crescente centralizzazione a livello legislativo e il fatto che i Cantoni continuino a essere competenti in materia di esecuzione, è infine lecito attendersi una maggior bisogno di coordinamento. In tale contesto assume un’importanza ancora maggiore uno dei due pilastri del federalismo svizzero, ossia quello del coinvolgimento verticale dei Cantoni a livello federale. Il coordinamento orizzontale, già fortemente istituzionalizzato (p. es. attraverso le conferenze cantonali con sede nella Casa dei Cantoni), costituisce un prerequisito fondamentale in questo senso.

Del resto, quelle impiegate per sancire il principio di cui all’articolo 44 capoversi 1–2 Cost. non sono parole vuote: «La Confederazione e i Cantoni collaborano e si aiutano reciprocamente nell’adempimento dei loro compiti. Si devono rispetto e sostegno».

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