NUMÉRISATION DE L’ADMINISTRATION ET CONTEXTE POLITIQUE (3)

Marc Schaffroth, 14 juin 2024

Comment et pourquoi les citoyen∙nes et les entreprises rencontrent-ils des obstacles bureaucratiques lors de l’obtention de prestations publiques pourtant inscrites dans la loi ? Et quelles sont les mesures organisationnelles appropriées qui permettraient de les réduire ?

L’analyse des causes structurelles de la bureaucratie dans l’exécution des tâches administratives révèle que, dans une administration fédérale fortement fragmentée, le principe de compétence devient, par respect pour l’État de droit, le principe d’organisation de la distribution et de la production des prestations publiques.⁵ Cela conduit parfois à un morcellement extrême des offres et des voies d’accès aux autorités. On exige des citoyen∙nes qu’ils se débrouillent et connaissent les compétences et les procédures administratives pour obtenir l’ensemble des prestations nécessaires à une demande spécifique (mariage, création d’entreprise, etc.). Les démarches administratives sont dès lors perçues comme un « marathon bureaucratique » et une « jungle de compétences », qui impliquent une multitude – pourtant évitable – d’informations et de transactions, lesquelles réduisent l’efficacité, entraînent des coûts et sont inutilement chronophages. 

... exige de créer de la valeur ajoutée en réseau

Fondé sur la vision globale One Government User Experience - Whole of Government Approach de la Banque mondiale,⁶ l’objectif déclaré de la Stratégie Administration numérique suisse (2024-2027) est donc de simplifier considérablement la vie de la population et des milieux économiques dans leurs relations avec les autorités.⁷ Les prestations administratives seront désormais mises à disposition au sein d’un « système global fonctionnant en réseau » et reposant « sur des processus orientés sur le numérique » de bout en bout, centrés sur l’utilisateur et non plus sur les compétences comme c’était le cas jusqu’à présent.⁸

Selon cette vision d’une bureaucratie allégée, il faut initier la transformation numérique en modifiant tout d’abord les structures organisationnelles et les processus d’exécution des tâches administratives, c’est-à-dire en changeant le modèle commercial et de service.⁹ La question qui se pose dès lors est la suivante : comment une administration marquée par une division du travail peut-elle orienter ses prestations vers les besoins des citoyen∙nes et des milieux économiques tout en respectant l’État de droit et la répartition fédérale des tâches ?

Transformer un « archipel d’administrations » en une administration fédérale fonctionnant en réseau nécessite un véritable changement de modèle économique : « It all starts with business model change (…) business model transformation is crucial to its success » (Gartner Group).¹⁰ Le livre blanc eCH L’administration interconnectée – Concept organisationnel pour une cyberadministration fédérée en Suisse¹¹ propose un concept conciliant sciences politiques et administration publique, qui encourage le changement de modèle commercial et repose sur des connaissances essentielles au processus de modernisation de l’administration :

System Thinking : La transformation numérique de l’administration nécessite une compréhension globale de son cadre de conception. Il faut tenir compte du fait que les processus de distribution et de production des prestations publiques sont imbriqués et nécessitent d’être coordonnés. 

Service Design : Laprocédure administrative comme modèle de modélisation. La procédure administrative présente, conformément à l’État de droit, des normes minimales en matière de processus, de transparence, de traçabilité, de sécurité juridique et de fiabilité et, partant, fait office de modèle méthodologique (blueprint) permettant une définition et une implémentation uniformes des relations entre acteurs dans l’exécution des tâches administratives (modèle de phases de la procédure administrative). Il est ainsi possible de réduire considérablement la complexité de la transformation numérique, avec sa multitude d’acteurs, de prestations, de processus, de niveaux de compétence, de fonctions, etc. Marquées par une uniformité processuelle, les démarches administratives peuvent être effectuées sur le plan opérationnel au moyen d’un nombre minime d’éléments d’exécution similaires (fig. 1).

L’administration invisible : Dans le contexte d’une administration interfédérale fonctionnant en réseau, l’orientation client signifie que l’accès à l’information ainsi que les transactions avec les autorités doivent être modélisés dans la perspective des situations de vie et des situations commerciales de la clientèle (selon une approche outside in au lieu de inside out comme jusqu’à présent). Pour ce faire, il convient de masquer, c’est-à-dire de rendre « invisible » aux citoyen∙nes la fragmentation de la répartition des tâches calquée sur la division des compétences ainsi que la structure complexe des autorités.¹³

Un parcours du citoyen (Citizen Journey)¹⁴ basé sur un portail numérique doit permettre à la population et aux milieux économiques d’effectuer leurs démarches auprès des autorités selon ces principes opérationnels de base :

• at the first go : les informations et les prestations nécessaires sont immédiatement accessibles.
• one-stop : les prestations administratives sont obtenues auprès d’une seule instance. Toutes les interactions et transactions nécessaires sont effectuées de manière continue, sûre et fiable via les canaux et moyens de communication désirés. 
• once-only : les autorités peuvent, selon le principe « l’administration ne demande pas ce qu’elle sait déjà », être autorisées à faire usage des informations requises par une procédure administrative (attestations, données des registres, etc.) lorsque celles-ci sont déjà en sa possession. 

Les concepts consacrés à la transformation élaborés actuellement, notamment chez Government as a Service Platform (GaaP),¹⁵ font la part belle à ces mêmes principes organisationnels. Toutefois, le concept forgé par eCH associe, dans une approche systémique, l’accès administratif simple et peu bureaucratique à la création de valeur en réseau, c’est-à-dire qu’il regroupe les prestations publiques individuelles incluant l’ensemble des autorités en paquets de services intelligents adaptés aux situations de vie et aux situations commerciales.

Ecosystèmes de services – Modèle de création de valeur et architecture cible^16,17

Reposant sur des réseaux modulaires de prestations et de processus, les îlots de prestations des autorités peuvent être transformés en services librement extensibles à l’intention des citoyen∙nes. J’appelle ces nouvelles formes de mise en réseau des prestations fédérales, proposées par eCH ainsi que par d’autres auteur∙es,¹⁸ des écosystèmes de services, terme suggéré par Koskela-Huotari.¹⁹

Ci-dessous, je propose une brève présentation du modèle de création de valeur, de la gouvernance collaborative qui en découle et de l’architecture modulaire des prestations qui la sous-tend.²⁰

La création de valeur fédérale : La création de valeur en réseau au sein de l’administration implique une imbrication de quatre couches (cf. fig. 2) :

Dans les écosystèmes de services, les autorités impliquées, inscrites dans un contexte politique (1), assument collectivement la responsabilité de l’orchestration des différentes prestations souveraines (2) en paquets de prestations intelligents (3), qu’elles adaptent à des situations de vie et à des situations commerciales précises (4).

Répondant à des exigences de l’État de droit et du système fédéral, chaque prestation est donc mise à disposition à partir de processus locaux propres à l’autorité qui en est responsable (service authority). Les prestations ainsi développées sont ensuite regroupées collectivement en paquets. La responsabilité d’une prestation publique donnée, bien que située dans un ensemble de services intelligents, reste cependant du ressort de l’autorité légalement compétente et ne peut, partant, être déléguée.

La gouvernance collaborative : La création de valeur en réseau implique de nouvelles formes de collaboration inter-autorités. À chacun des quatre niveaux du modèle de collaboration fédéral, les acteurs impliqués agissent en tant que partenaires indépendants qui se concertent sur la base d’une promesse de prestation commune pour mettre à disposition, sous la forme d’arrangements de services intelligents, les prestations publiques dont ils sont chacun responsables, et ce, dans le respect des principes de subsidiarité et de compétence. En règle générale, la mise en place d’écosystèmes de services administratifs ne requiert pas d’adaptation législative, comme en témoignent les exemples pratiques de portails administratifs suisses tels que EasyGov, eDéménagementCH et eBau.

Les modalités du pilotage collaboratif, de l’exécution opérationnelle ainsi que d’autres aspects organisationnels et techniques propres à la création de valeur fédérale doivent toutefois être négociées entre les autorités impliquées et faire l’objet d’un contrat. Les partenaires s’engagent à assurer la fiabilité, la transparence et la sécurité juridique de l’exécution administrative entre les autorités, ainsi que sa conformité aux normes légales prescrites. Le rôle d’orchestrateur de services, défini de manière flexible et adaptée au contexte, peut être endossé par délégation.

Architectures de services modulaires : Dans le modèle commercial de l’administration interconnectée, les différentes prestations souveraines agissent comme des éléments imbricables d’une architecture de services orientée client (cf. fig. 3). Les architectures de prestations constituent la base de la modélisation des écosystèmes de services.  Grâce à un système modulaire imbriqué, l’administration peut, à la manière de LEGOS, regrouper sur la couche fédérale d’orchestration des services (3) ses prestations mises à disposition dans la couche commerciale locale (2), et ainsi former sur la couche d’accès et de distribution (4) des arrangements de services intelligents qui répondent aux besoins des client∙es.

Modularité, imbrication, multiplicité d’utilisation et flexibilité constituent ainsi les principes majeurs déterminant la conception des architectures de services administratifs du secteur public. Verster et al., qui définissent (dans le contexte du secteur privé) « business services as a modelling approach for smart business networks », concluent, à l’instar d’eCH : « Key characteristics of Smart Business Networks are their ability to exhibit adaptive, agile and robust behavior ».²¹ Les architectures de prestations Plug and Play sont la clé des écosystèmes de services de l’administration publique. Les éléments imbricables et modulaires peuvent être réutilisés, combinés ou reconfigurés de manière flexible dans n’importe quel contexte d’exécution et permettent une réaction rapide à l’évolution du cadre politique ou des besoins de la clientèle.

Ils favorisent en outre le renforcement de la collaboration entre l’administration publique et l’économie privée dans le cadre d’écosystèmes public-privé. Conformément à l’État de droit, la fourniture des prestations ou des processus propres à une procédure administrative (et ne relevant pas de la souveraineté de l’État) peut en effet être confiée à des tiers.

Les écosystèmes de services sont synonymes de capacité d’innovation et de changement culturel. Au sein des réseaux de prestations inter-autorités, l’engagement des collaboratrices et collaborateurs, qui se distinguent par une motivation intrinsèque, permet de déclencher et de soutenir, de l’intérieur et dans la durée, le changement souvent évoqué. Les connaissances et le savoir-faire spécialisés, ancrés jusqu’ici dans des îlots administratifs de compétences, deviennent une ressource collective importante pour la modernisation de l’administration. Ce que Bogers et al. mentionnent pour les écosystèmes commerciaux s’applique encore davantage à l’innovation dans le service public, qui ne connaît pas de situation concurrentielle propre à l’économie de marché²³ et où l’ensemble des acteurs impliqués ne dépend que du seul mandat légal du souverain : « […] the core of innovation is the ability to create an ecosystem where people, organizations, and sectors can foster co-creation. It involves business [service] models – the logic of creating and capturing value – that dynamically transcend organisational boundaries within that innovation ecosystem ».²⁴

En somme, l’approche de l’écosystème de services d’eCHpour le secteur public (cf. à ce sujet l’aperçu des standards eCH disponible dans le document eCH-0203 Vue d’ensemble des résultats de « Administration interconnectée suisse » (2021)) :

• se fonde sur un système de valeurs démocratiquement légitimé et sur les principes d’organisation de l’État qui y sont liés, ainsi que sur une culture marquée par le fédéralisme, dans laquelle sont intégrées des capacités d’auto-organisation et de coordination ;
• réduit la complexité organisationnelle et technique de la collaboration inter-autorités (multitude d’acteurs, morcellement des compétences et des tâches, hétérogénéité des paysages informatiques) par une approche systémique cohérente et ce, en respectant les exigences et conditions-cadres de l’État de droit et du fédéralisme ;
• est applicable à presque toutes les relations d’information et de transaction entre les autorités et les client∙es en raison de la qualité conceptuelle générique de la procédure administrative. Compte tenu de la multiplicité et de la diversité des prestations souveraines fournies par les autorités, qui pour la plupart chevauchent par ailleurs plusieurs échelons fédéraux,²⁵ ceci revêt une importance capitale ;
• peut être reproduite, dans le cadre de projets de transformation locaux, régionaux et nationaux menés selon une approche top down ou bottom up, par les communes, les cantons et les services fédéraux réunis autour d’une vision et d’une stratégie de mise en œuvre communes;²⁶
• repose sur une participation équilibrée et une gouvernance horizontale et peu hiérarchisée de l’ensemble des acteurs impliqués dans le pilotage ainsi que sur l’orchestration, à tous les échelons de l’État, des réseaux de prestations ;
• mobilise les ressources de connaissances collectives des collaboratrices et collaborateurs grâce à la mise en commun, en écosystèmes de services, des moyens organisationnels et des expertises, augmentant ainsi à la fois la capacité d’innovation, la productivité et la résilience du secteur public.

Elle associe en outre les exigences stratégiques de la numérisation de l’administration à des principes conceptuels pertinents pour son architecture :

• Orientation client grâce à l’orchestration de services inter-autorités,
• Flexibilité, agilité et résilience grâce à des architectures de prestations modulaires,
• Durabilité et rentabilité grâce à des composants commerciaux et des modules fonctionnels et informatiques (building blocks) recouvrant des prestations et processus divers.

Mise en œuvre de l’administration numérique suisse

L’importance stratégique et méthodologique des écosystèmes de services pour la transformation numérique de l’administration suisse ainsi que leur aptitude à répondre aux besoins terrain sont attestés par des portails modèles déjà établis tels que EasyGov, eDéménagementCH ou eBau. EasyGov (cf. SECO : Étude Examen de l’architecture d’EasyGov (2022)) et eDéménagementCH (cf. exposés présentés lors de la Soirée eCH 2018) se fondent explicitement sur les concepts de base et les standards publiés par eCH pour l’orientation services.

Les expériences et les connaissances acquises tant avec EasyGov qu’avec d’autres portails publics pourraient se révéler rapidement bénéfiques à la nécessaire et urgente consolidation de l’architecture de l’administration numérique suisse,²⁷ qu’il s’agirait par ailleurs de positionner de manière cohérente en tant qu’écosystème de services, en accord avec les postulats de modernisation de la stratégie de numérisation. Le projet de vision architecturale 2050 (eCH-0279), élaboré sous la direction de la Chancellerie fédérale (domaine TNI), vient d’être mis en consultation publique. Il reste désormais à savoir dans quelle mesure les standards eCH déjà approuvés concernant un modèle commercial fédéral y ont été intégrées de manière adéquate et développées de manière substantielle sur la base d’une architecture de prestations modulaires.

L’approche fédérale de l’écosystème de services d’eCH trouve une légitimé dans l’État démocratique, contrairement à l’agenda de numérisation GovTech de la Banque mondiale, bien qu’il se veuille neutre en termes de valeurs. Les exigences fédérales et les principes de l’État de droit favorisent une modernisation de l’administration axée sur les préoccupations des citoyen∙nes. Comme en attestent des mises en œuvre réussies, à l’image d’EasyGov, le portail en ligne pour les entreprises. Un leadership respectueux du principe de collégialité (art. 177, al. 1, Cst.) est la clé d’une gouvernance et d’une modernisation de l’administration capable de répondre aux exigences à venir.²⁸Let’s go and do it !

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