DIGITALIZZAZIONE DELL’AMMINISTRAZIONE E SISTEMA POLITICO (3)

Marc Schaffroth, 14 giugno 2024

WI cittadini e le imprese che vogliono accedere a servizi pubblici sanciti dalla legge sono spesso confrontati a ostacoli e oneri burocratici. Come nascono questi ostacoli e perché? Quali misure organizzative permetterebbero di ridurli?

L’analisi delle cause strutturali della burocrazia nell’esecuzione dei compiti amministrativi mostra che in un’amministrazione federale fortemente frammentata il principio di competenza assurge, per rispetto dello Stato di diritto, a principio organizzativo su cui si fondano la distribuzione e la produzione di servizi pubblici.⁵ Questo può portare a un’estrema frammentazione delle offerte e dei canali di accesso alle autorità. Ai cittadini si chiede di fare da sé e di capire a quale autorità rivolgersi e quale procedura attivare per ottenere le prestazioni necessarie in una determinata situazione (matrimonio, creazione di un’impresa ecc.). Le formalità amministrative sono quindi percepite come una «maratona burocratica» o una «giungla di competenze» e comportano una moltitudine di oneri informativi e transazionali evitabili che riducono l’efficienza, generano costi e causano perdite di tempo.

... richiede la creazione interconnessa di valore aggiunto

In linea con la visione globale One Government User Experience – Whole of Government Approach della Banca mondiale⁶, anche la Strategia «Amministrazione digitale Svizzera 2024 – 2027» si è posta l’obiettivo di semplificare significativamente l’accesso della popolazione e delle imprese alle prestazioni dell’amministrazione.⁷ Le prestazioni dovranno essere fornite in modo orientato all’utenza (anziché come finora secondo ambiti di competenza) nel quadro di un sistema globale interconnesso di processi end-to-end su base digitale.⁸

Secondo questa concezione di burocrazia più snella, la trasformazione digitale deve focalizzarsi inizialmente sul cambiamento delle strutture organizzative e dei processi di esecuzione dei compiti amministrativi, ossia sul modello di business e di servizio⁹. La domanda fondamentale da porsi è: come può un’amministrazione basata sulla divisione del lavoro orientare la fornitura di servizi alle esigenze dei cittadini e delle imprese, nel rispetto dello Stato di diritto e della ripartizione dei compiti prevista dal sistema federale? 

Trasformare un’amministrazione a compartimenti stagni (silos) in un’amministrazione interfederale interconnessa richiede un vero e proprio cambiamento del modello di business: «It all starts with business model change (…) business model transformation is crucial to its success» (Gartner Group).¹⁰ Il documento eCH-White Paper Vernetzte Verwaltung – Organisationskonzept für ein föderales E-Government¹¹ illustra un quadro concettuale che concilia scienze politiche e pubblica amministrazione per implementare il cambiamento del modello di business necessario alla modernizzazione dell’amministrazione sulla base delle seguenti conoscenze:

System thinking: la trasformazione digitale dell’amministrazione richiede una comprensione sistemica del quadro concettuale. I processi di distribuzione e di produzione nella pubblica amministrazione devono essere considerati nella loro intersezione e sovrapposizione e vanno coordinati tra di loro. 

Service design: il procedimento amministrativo funge da base per la modellizzazione. Con i suoi standard minimi a livello di processi, trasparenza, tracciabilità, certezza del diritto e affidabilità prescritti dallo Stato di diritto, il procedimento amministrativo si presta come base metodologica (blueprint) che permette la modellizzazione e l’implementazione uniforme delle relazioni tra attori nell’esecuzione dei compiti amministrativi (modello a fasi del procedimento amministrativo). È quindi possibile ridurre significativamente la complessità della trasformazione digitale, con la sua molteplicità di attori, servizi, processi, livelli di competenza, funzioni gestionali ecc. Grazie all’uniformità di processo, le formalità amministrative possono essere gestite sul piano operativo tramite un numero ridotto di elementi di esecuzione simili (fig. 1/1). 

L’amministrazione invisibile: nel contesto di un’amministrazione interconnessa a livello interfederale, orientamento al cliente significa che sia l’accesso alle informazioni sia le transazioni con le autorità devono essere modellizzate partendo dalla prospettiva delle situazioni di vita e delle situazioni operative/gestionali della clientela o dell’utenza (ossia secondo un approccio outside in anziché come finora inside out). A tal fine, occorre oscurare, ossia rendere «invisibile» per il cittadino, la frammentazione della ripartizione dei compiti basata sulla divisione delle competenze e la struttura complessa delle autorità.¹³ 

Un percorso del cittadino (citizen journey)¹⁴ basato su un portale digitale deve permettere all’utenza di interagire con le autorità quantomeno in base ai seguenti principi operativi:

• At the first go: le informazioni e le prestazioni richieste sono immediatamente accessibili.
• One-stop: le prestazioni amministrative possono essere ottenute da uno sportello virtuale unico. Le interazioni e le transazioni necessarie possono svolgersi senza soluzioni di continuità, in modo sicuro e affidabile mediante i canali e i mezzi di comunicazione desiderati.
• Once only: le autorità possono essere autorizzate a ottenere le informazioni richieste (certificati, informazioni di registro ecc.) autonomamente secondo il principio «l’amministrazione non chiede al cittadino e all’impresa le informazioni e i dati di cui è già in possesso».

Questi stessi principi organizzativi sono al centro degli attuali modelli di trasformazione, in particolare in quello government as a service Platform (GaaP).¹⁵ Il quadro concettuale di eCH adotta un approccio sistemico che combina l’accesso semplice e poco burocratico all’amministrazione con la creazione interconnessa di valore, ossia prevede l’aggregazione di singole prestazioni pubbliche fornite da varie autorità in pacchetti di servizi intelligenti orientati alle situazioni di vita delle persone e alle situazioni operative/gestionali delle imprese.

Ecosistemi di servizi – modello di creazione del valore e architettura target^16,17

Sulla base di reti modulari di servizi e processi, i silos di servizi delle autorità possono essere convertiti in servizi al cittadino ampliabili in modo flessibile. In linea con la definizione fornita da Koskela-Huotari¹⁸, qui di seguito viene utilizzato il termine di «ecosistema di servizi» per indicare queste nuove forme di interconnessione interfederale proposte da eCH e da altri autori.¹⁹

Segue una breve descrizione del modello di creazione del valore, della governance collaborativa che ne risulta e dell’architettura modulare dei servizi su cui si fonda.²⁰

Creazione di valore interfederale: la creazione di valore in seno all’amministrazione implica l’intersezione/sovrapposizione di quattro livelli d’azione (layer, cfr. fig. 2).

All’interno del sistema politico che funge da contesto fondamentale (1), le autorità che partecipano agli ecosistemi di servizi si fanno carico collettivamente della responsabilità di orchestrare le singole prestazioni di pertinenza statale (2) in pacchetti di servizi intelligenti (3) in funzione di determinate situazioni di vita e operative/gestionali (4). 

Tenuto conto delle esigenze dello Stato di diritto e del sistema federale, le singole prestazioni vengono quindi prodotte nell’ambito dei processi locali dell’autorità responsabile (service authority) e poi raggruppate in un pacchetto. Tuttavia, la responsabilità di una prestazione specifica inserita in un pacchetto di servizi intelligenti resta in capo all’autorità preposta per legge e non può essere delegata.

Governance collaborativa: la creazione interconnessa di valore implica nuove forme di cooperazione tra le autorità. A ognuno dei quattro livelli (layer) gli attori coinvolti agiscono come partner indipendenti che si accordano su una promessa di prestazione congiunta per mettere a disposizione, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e competenza, le prestazioni di pertinenza statale di cui sono responsabili sotto forma di smart service arrangements. In genere la creazione di ecosistemi di  servizi nell’amministrazione non richiede adeguamenti legislativi, come dimostrano alcuni esempi di implementazione in portali di autorità svizzere come EasyGov, eTraslocoCH e eBau.

Le modalità di governance collaborativa e di esecuzione operativa come pure altre condizioni quadro organizzative e tecniche per la creazione interfederale di valore devono tuttavia essere negoziate e concordate contrattualmente tra le autorità coinvolte. Le autorità partner si impegnano a garantire che l’esecuzione amministrativa interconnessa sia sempre affidabile, trasparente e conforme al diritto e agli standard prescritti dalla legge. Il ruolo di orchestratore di servizi può essere occupato in modo flessibile in funzione del contesto oppure anche delegato.

Architettura modulare dei servizi: nel modello di business dell’amministrazione interconnessa, i singoli servizi di pertinenza statale rappresentano i componenti di un’architettura di servizi orientata al cliente (cfr. fig. 3), che funge da base per la modellizzazione degli ecosistemi di servizi. Con un sistema modulare, l’amministrazione può assemblare come mattoncini LEGO, al livello di orchestrazione interfederale dei servizi (service orchestration layer) (3), le prestazioni prodotte a livello locale (2) per formare pacchetti intelligenti (service arrangements) conformi ai bisogni dei clienti e renderli disponibili al livello di distribuzione dei servizi (service access and distribution) (4). 

Modularità, intersezione/sovrapposizione, utilizzo multiplo e flessibilità sono i principi fondamentali per la progettazione di architetture di servizi (inter-amministrazione) nel settore pubblico. Verster et al., che nel contesto dell’economia privata definiscono i servizi di business come «a modelling approach for smart business networks», giungono alla stessa conclusione di eCH, ossia che: «key characteristics of Smart Business Networks are their ability to exhibit adaptive, agile and robust behavior».²¹ 

Le architetture plug and play sono la chiave degli ecosistemi dei servizi della pubblica amministrazione. I componenti modulari possono essere riutilizzati, combinati o riconfigurati in modo flessibile in qualsiasi contesto di esecuzione e permettono di rispondere rapidamente all’evoluzione delle condizioni quadro politiche o dei bisogni della clientela.

Inoltre, la cooperazione tra pubblica amministrazione e settore privato può essere ampliata nell’ambito di ecosistemi pubblico-privati: conformemente allo Stato di diritto, la fornitura di componenti di servizio e/o di processo di un procedimento amministrativo che non sono di stretta pertinenza statale può essere affidata a terzi.

Gli ecosistemi di servizi sono sinonimo di capacità di innovazione e cambiamento culturale. Nelle reti di prestazioni inter-autorità, l’impegno dei collaboratori e delle collaboratrici, mossi da una motivazione intrinseca, contribuisce ad avviare, dall’interno e in modo duraturo, il tanto evocato cambiamento. Le conoscenze e i know-how specialistici, finora compartimentati in silos funzionali all’ambito di competenza di ciascuna autorità, diventano un’importante risorsa collettiva per la modernizzazione dell’amministrazione. Ciò che Bogers et al. sottolineano per gli ecosistemi di business è probabilmente ancora più vero per l’innovazione nel servizio pubblico, dove non esiste la situazione di concorrenza tipica dell’economia di mercato²³ e dove gli attori coinvolti dipendono unicamente dal mandato del Popolo: «(...) the core of innovation is the ability to create an ecosystem where people, organizations, and sectors can foster co-creation. It involves business [service] models – the logic of creating and capturing value – that dynamically transcend organisational boundaries within that innovation ecosystem».²⁴

Riassumendo, l’approccio ecosistemico (service ecosystem) di eCH per il settore pubblico (cfr. panoramica degli standard eCH esistenti in eCH-0203 Ergebnisübersicht Vernetzte Verwaltung Schweiz (2021)):

• si basa su un sistema di valori legittimato democraticamente e sui pertinenti principi di organizzazione dello Stato come pure su una cultura improntata al federalismo che ha in sé la capacità di auto-organizzazione e di auto-coordinamento;
• riduce la complessità organizzativa e tecnica della cooperazione inter-amministrazione (molteplicità di attori, alto grado di suddivisione delle competenze e del lavoro, eterogeneità dei sistemi informatici) in un approccio sistemico coerente, rispettando i requisiti e le condizioni quadro dello Stato di diritto e del federalismo;
• può essere applicato praticamente a tutte le relazioni informative e transazionali tra autorità e clienti, grazie alla qualità concettuale generalizzabile del procedimento amministrativo; si tratta di un aspetto di fondamentale importanza data la molteplicità e la varietà di prestazioni di pertinenza statale fornite generalmente attraverso più livelli dello Stato federale;²⁵
• può essere riprodotto nell’ambito di progetti di trasformazione locali, regionali e nazionali con un approccio top down o bottom up da Comuni, Cantoni e servizi della Confederazione in base a una visione e a una strategia di attuazione condivise;²⁶
• si basa su una partecipazione equilibrata e su una governance orizzontale e a bassa gerarchia di tutti gli attori coinvolti nella conduzione e nell’orchestrazione, a tutti i livelli dello Stato, delle reti di prestazioni;
• grazie alla cooperazione interorganizzativa e interdisciplinare, mobilita le risorse di conoscenza collettiva dei collaboratori e delle collaboratrici in ecosistemi di servizi, aumentando così la capacità di innovazione, la produttività e la resilienza del settore pubblico. 

L’approccio ecosistemico combina inoltre le esigenze strategiche della digitalizzazione dell’amministrazione con principi di progettazione a livello di architettura:

• orientamento al cliente attraverso l’orchestrazione dei servizi inter-autorità;
• flessibilità, agilità e resilienza grazie ad architetture di servizi modulari;
• sostenibilità ed economicità grazie a componenti, elementi funzionali ed elementi IT (bulding blocks) utilizzabili per tutti i servizi e processi.

Attuazione dell’Amministrazione digitale svizzera

L’importanza strategica e metodologica degli ecosistemi di servizi per la trasformazione digitale dell’amministrazoine svizzera e la loro funzionalità pratica sono attestate dai portali già in uso e consolidati come EasyGov, eTraslocoCH e eBau. EasyGov (cfr. SECO: Studie Architekturreview EasyGov (2022)) e eUmzugCH (cfr. presentazioni in occasione dell’evento eCH-Abendveranstaltung 2018) si basano espressamente sui quadri concettuali e gli standard riguardanti l’orientamento al servizio pubblicati da eCH.

Le esperienze e le conoscenze acquisite nell’ambito di EasyGov e di altri portali della pubblica amministrazione possono essere utilizzate rapidamente per il consolidamento, urgentemente necessario, dell’architettura di e-government della Svizzera²⁷, in modo da posizionarla coerentemente come ecosistema di servizi conforme alle esigenze di modernizzazione della strategia di digitalizzazione. La bozza (eCH-0279 Architekturvision 2050), elaborata sotto la guida della Cancelleria federale (Settore TDT), è stata da poco posta in consultazione pubblica. Resta da vedere in che misura gli standard eCH già approvati relativi a un modello gestionale interfederale sono stati adeguatamente integrati e sviluppati in modo sostanziale sulla base di un’architettura di servizi modulare.

A differenza dell’agenda di digitalizzazione globale GovTech della Banca mondiale, che si vuole neutra sul piano valoriale, l’approccio interfederale di ecosistema di servizi adottato da eCH trova legittimazione nello Stato di diritto democratico. Le esigenze del federalismo e i principi dello Stato di diritto favoriscono una modernizzazione dell’amministrazione orientata ai bisogni dei cittadini, come del resto dimostrano applicazioni pratiche quali il portale easyGov per le imprese. Una leadership rispettosa del principio di collegialità (art. 177 cpv. 1 Cost.) è la chiave di volta per una governance e una modernizzazione dell’amministrazione capace di rispondere ai bisogni futuri.²⁸ Let’s go and do it!

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