Digitalizzazione dell'amministrazione e sistema politico (2)

Marc Schaffroth, 8 marzo 2024

Anziché criticare il federalismo come fanno alcuni media¹, che gettano discredito sul sistema politico svizzero in generale definendolo un freno ai processi di digitalizzazione, vorrei fornire una risposta a due quesiti importanti: 

• Come si spiegano i risultati contraddittori tra la valutazione della qualità del sistema di governo svizzero e quella dello stato attuale della digitalizzazione nella pubblica amministrazione?
• Perché per le democrazie è importante iscrivere i processi di trasformazione digitale del settore pubblico nel contesto politico e tenerne conto anche nelle classifiche e nei benchmark internazionali?

Gli indicatori di governance mondiali (Worldwide Governance Indicators, WGI) rinviano a una narrativa democratica secondo cui i cittadini sono attori politici responsabili con pari diritti e obblighi, che regolano collettivamente la vita e le questioni sociali definendo per esempio i compiti dello Stato (quality of governance secondo i WGI, cfr. parte I). Nell’organizzare la loro vita quotidiana, in ambito privato (matrimonio, acquisto di una casa), ma anche in ambito professionale (avvio di un’attività imprenditoriale), i cittadini utilizzano servizi dello Stato prescritti dalla legge. L’esecuzione di compiti statali da parte dell’amministrazione, a prescindere che avvenga in modalità analogica o digitale, deve permettere di ottenere gli effetti sociali auspicati dalla politica. Ne va della «legittimità dell’attività normativa e della concretizzazione del diritto [...], della sua compatibilità con la Costituzione e l’ordinamento giuridico»² (quality of service secondo WGI, cfr. parte I). Democracy matters: un sistema politico democratico partecipativo e circolare, basato su cicli di feedback istituzionalizzati (p. es. diritti politici come elezioni e votazioni, diritto di petizione) ai vari livelli di esecuzione politica, governativa e amministrativa, sostiene la capacità di rinnovamento e la resilienza dello Stato di diritto democratico e fornisce il quadro concettuale per discutere e affrontare le questioni legate alla modernizzazione della pubblica amministrazione senza per questo entrare nei dettagli di questo processo (cfr. fig. 1). 

Smart-Government: digitalizzazione senza contesto politico

La narrazione dello smart government adottata in modo acritico dall’eGovernment Benchmark dell’UE e da numerose strategie digitali nazionali (cfr. fig. 1) si rifà all’agenda della digitalizzazione della Banca mondiale, un quadro di riferimento di portata globale che si definisce neutro sul piano valoriale.

Mettendo sistematicamente in primo piano l’esperienza utente (user experience, UX) e la centralità del cliente (client centricity), questa narrativa occulta in ampia misura il sistema politico che sottende la fornitura dei servizi pubblici. Con il termine GovTech, la Banca mondiale sembra affermare che per soddisfare il suo principio visionario di mettere le persone al primo posto (Putting People first) basta una modernizzazione tecnica e organizzativa dei processi amministrativi incentrata sull’utente (user centric). Focalizzandosi sull’orientamento al servizio e sull’esperienza utente, GovTech propone una narrazione della digitalizzazione della pubblica amministrazione che fa eco a quella dell’economia digitale e fa astrazione dei diritti istituzionali e dei processi democratici dello Stato di diritto (cfr. fig. 1).

L’approccio smart government poggia sul principio della centralità dell’utente riferita all’accesso alle autorità: si tratta dell’insieme delle esperienze positive associate all’utilizzo di un prodotto o, in questo caso, di un servizio pubblico. L’esperienza utente (UX) comprende aspetti quali la facilità d'uso, il design, la facilità di accesso, l’affidabilità, la sicurezza. Il senso di soddisfazione e di importanza che l’utente prova quando acquista un servizio sul libero mercato o si avvale di un servizio pubblico è posto in primo piano. Basta lunghe file davanti agli sportelli e ore perse nei meandri dell’amministrazione. L’accesso alle autorità deve risultare snello, non burocratico, ossia easy e once only, in modo da produrre l’effetto «collaterale» auspicato di rafforzare l’accettazione e la fiducia dei clienti nei confronti dell’offerta di servizi e delle istituzioni statali (cfr. fig. 1).

È senz’altro pertinente adottare un approccio orientato all’utente nella digitalizzazione della pubblica amministrazione. Anche in Svizzera, i vari compartimenti («silos») organizzativi, procedurali e informatici che coesistono a livello di esecuzione devono lasciare il posto a un sistema globale interconnesso di prestazioni integralmente digitali e di interazioni prive di discontinuità³. Tuttavia, per gli Stati democratici come la Svizzera, questo deve avvenire nel rispetto delle norme costituzionali e delle condizioni quadro del federalismo (il che può essere un vantaggio)⁴. In un contesto dove a prevalere è la politica, i clienti dell’amministrazione agiscono in primo luogo come cittadini titolari di diritti (cfr. fig. 3). Il primato della politica si applica senza riserve, nel bene e nel male, anche alla digitalizzazione dell’amministrazione. Tuttavia, l’approccio della Banca mondiale, che vuole essere politicamente neutro, elude le questioni fondamentali dello Stato di diritto democratico ed è quindi applicabile in ugual misura tanto alle democrazie (attualmente sempre più in difficoltà sul piano politico) quanto alle autocrazie economicamente ambiziose e finanziariamente forti.

Non è quindi un caso che le strategie nazionali di digitalizzazione dell’amministrazione siano simili in termini di vision/mission, principi, ambiti di azione ecc., che si tratti della Svizzera (motto: digital first), degli Stati dell’UE oppure dell’Arabia Saudita. Definire e organizzare i compiti dell’amministrazione all’interno di una zona di comfort può senz’altro includere il coinvolgimento attivo degli utenti nella concezione di servizi pubblici intelligenti (smart service design).

Seppur lodevoli, questi approcci non possono sostituire la partecipazione democratica al sistema politico garantita dalla Costituzione e dalle istituzioni. Nell’economia digitale puntare alla creazione di valore e alla fornitura di prodotti e servizi per una clientela disposta a pagare esige un approccio basato sulla co-creazione. In Svizzera ma anche altrove in Europa e nel mondo, si constata spesso una certa ingenuità nelle strategie nazionali di digitalizzazione dell’amministrazione: «la centralità dell’utente è il sacro Graal della pubblica amministrazione» oppure la «centralità dell’utente deve assurgere a principio supremo della digitalizzazione dell’amministrazione» (GovTalk2023⁵). Purtroppo, questi principi di base mettono in ombra le dimensioni statali elementari che devono assumere un’importanza fondamentale nella trasformazione digitale del settore pubblico nelle democrazie costituzionali.

A livello politico e amministrativo la situazione è molto diversa a seconda che la volontà generale sia espressa dai cittadini stessi oppure risulti dalla volontà di singoli gruppi di interesse che usano la digitalizzazione come strumento di potere.

Democracy first è un leitmotiv molto più adatto per la trasformazione digitale, in quanto include davvero l’attuazione del principio della centralità del cliente a livello esecutivo.

A differenza dell’approccio adottato dalla Banca mondiale, il quadro concettuale svizzero per l’amministrazione interconnessa (eCH-Rahmenkonzept Vernetzte Verwaltung), approvato nel 2013, si orienta a un codice di valori democratico e poggia su una cultura della cooperazione improntata al federalismo. Applicando i principi dello Stato di diritto democratico come quadro di riferimento per dare forma alla trasformazione digitale, collega tra loro i seguenti ambiti funzionali e li inserisce in un’architettura globale (cfr. fig. 3).

• L’ambito sovraordinato della politica, ossia la negoziazione democratica di ciò che lo Stato e la pubblica amministrazione devono fornire e con quali effetti sulla società (quality of governance secondo i WGI).
• L’ambito dell’esecuzione di servizi amministrativi con i quali devono essere concretizzate e attuate le direttive giuridiche e politiche (quality of services secondo i WGI). Ciò include, in particolare, i processi di produzione e distribuzione di servizi pubblici. 
• L’ambito delle risorse che rinvia alle risorse necessarie per l’esecuzione da parte della pubblica amministrazione e per la sua modernizzazione. Nel caso di eCH, si tratta delle capacità di pianificazione strategica, tecnico-metodologiche⁶ e operative (know-how, esperienza ecc.) degli attori. Questo riguarda anche le risorse finanziarie da fornire nonché tra l’altro i dati, le funzioni specializzate, i servizi informatici e le infrastrutture necessari per un’amministrazione interconnessa. 

• In tutti e tre gli ambiti occorre tener conto della gestione politica, strategica e operativa⁷.

La narrazione della digitalizzazione di eCH si orienta esplicitamente alla cultura della cooperazione federale radicata a livello istituzionale e alle capacità collettive di auto-organizzazione e auto-coordinamento. Il rafforzamento della swissness, ossia il riferimento esplicito alla cultura democratica e confederale che contraddistingue la Svizzera, rappresenta il sostrato ideale per la cooperazione tra autorità nelle reti di distribuzione e produzione di servizi, come quella su cui si basa la strategia Amministrazione Digitale Svizzera⁸. Nella terza parte dell’articolo spiegheremo i concetti di base di «government as a service platform» e di «government as a service ecosystem». Mostreremo che, al di là della scorciatoia ideologica che caratterizza l’agenda della digitalizzazione della Banca mondiale (cfr. fig. 3), dal punto di vista metodologico il concetto di centralità del cliente su cui poggia ella Banca mondiale si concentra sulle strutture di distribuzione dei servizi pubblici e in questo modo compromette il potenziale innovativo di creazione di valore insito nella produzione interconnessa.

Torna alla panoramica