Rapporto di monitoraggio 2017–2021

Ogni rapporto di monitoraggio del federalismo formula misure migliorative concrete e fa il punto dello stato di avanzamento di quelle precedentemente proposte. Alla luce di quanto emerso tra il 2017 e il 2021 sono stati ridefiniti diversi campi d’azione. Nei prossimi anni occorrerà intervenire sui seguenti fronti:

• Sul piano finanziario, il margine di manovra dei Cantoni potrebbe ridursi nel medio e lungo periodo, in particolare a causa della crescente spesa sanitaria e sociale. Per questa ragione, è opportuno che i Cantoni, insieme alla Confederazione, istituiscano un sistema di monitoraggio dei costi volto a fornire un quadro più preciso del loro andamento nei compiti principali finanziati congiuntamente e a individuare schemi e dinamiche nell’evoluzione delle spese, in modo da poter valutare la portata del rischio cui l’equilibrio finanziario tra i diversi livelli dello Stato è esposto. A tempo debito, ciò potrà consentire di valutare eventuali correzioni nella ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni.
• L’interruzione dei negoziati su un Accordo istituzionale con l’Unione europea (UE) ha posto i Cantoni di fronte a nuove sfide. La Costituzione garantisce loro il diritto di collaborare alla politica estera della Confederazione, e le decisioni in materia di politica europea solitamente presentano ripercussioni dirette sulla politica estera. È pertanto necessario continuare a lavorare nella direzione di un rafforzamento della partecipazione dei Cantoni. A tal fine, occorre coinvolgere i Cantoni nei lavori e nelle analisi della Confederazione per esaminare le possibilità concrete di rifondare i rapporti con l’UE. La posizione dei Cantoni dev’essere presa maggiormente in considerazione e i Cantoni devono essere informati in modo capillare su tutti i colloqui con gli Stati membri e con le autorità dell’UE. Inoltre, occorre un maggiore coinvolgimento dei Cantoni nell’eventuale dialogo politico e nei negoziati che la Confederazione porterà avanti con l’UE.
• La crisi da Covid-19 ha scalfito l’immagine del sistema federalista. La politica si trova quindi ad affrontare una prova importante: riuscire a migliorare la percezione del federalismo nell’opinione pubblica e ripristinare la fiducia in questo sistema. La Fondazione ch e la Conferenza dei Governi cantonali si impegnano su più fronti per sensibilizzare una porzione quanto più ampia dell’opinione pubblica. In questo senso, si punta a raggiungere diversi gruppi target, come i giovani o i media. Inoltre, le misure si dovranno declinare, in concreto, tramite diversi canali: siti internet, social media, seminari e altro ancora.

Il rapporto di monitoraggio 2017–2021 tratta diversi temi di attualità analizzandoli dal punto di vista del federalismo.

1. Partecipazione alla politica estera

Nel periodo preso in esame, l’attività nel campo della politica estera si è concentrata sui negoziati su un Accordo istituzionale con l’Unione europea (UE). Se i colloqui tra Svizzera e UE hanno visto un netto miglioramento in termini di coinvolgimento dei Cantoni da parte della Confederazione sul piano politico, alle obiezioni tecniche non è stata sempre dedicata la dovuta attenzione. La fase finale dei negoziati ha inciso fortemente su un bilancio fino ad allora globalmente positivo: la Confederazione non ha consultato né coinvolto o informato i Cantoni sui punti da chiarire, né a novembre 2020 né nelle discussioni finali. I Cantoni sono stati esclusi anche dalla decisione di interrompere i negoziati, presa dal Consiglio federale in contrasto con la posizione che avevano espresso. Dossier europeo a parte, i Cantoni continuano comunque a ritenere soddisfacente la propria partecipazione alla politica estera. Inoltre, reputano che sia particolarmente importante poter esprimere, attraverso la procedura di consultazione ordinaria, una posizione politica in merito agli accordi siglati, e questo anche se sono già stati coinvolti nei rispettivi negoziati a livello tecnico.

_{Allegato Politica estera (in tedesco)}

2. Digitalizzazione

Se la Svizzera vuole recuperare terreno nel campo della trasformazione digitale, il federalismo può rappresentare un’opportunità. La competizione tra gli attori istituzionali favorisce l’innovazione, ma anche lo sviluppo di soluzioni adeguate al contesto locale e alle diverse esigenze. Se dovessero fallire, le soluzioni centralistiche potrebbero rivelarsi molto costose per la Svizzera. Occorre raggiungere un buon equilibrio e un contributo può arrivare dalla nuova Amministrazione digitale svizzera, che favorisce la collaborazione tra Confederazione, Cantoni e Comuni. Il piano prevede l’attuazione congiunta, da parte di Confederazione e Cantoni, di progetti digitali fondamentali.

_{Allegato Digitalizzazione (in tedesco)}

3. Cambiamento climatico

La lotta al riscaldamento globale e alle sue conseguenze rappresenta una sfida anche dal punto di vista del federalismo. Si tratta di una questione complessa che si presta a diverse soluzioni. I settori coinvolti sono numerosi, dai consumi energetici degli edifici (di competenza cantonale), passando per i trasporti aerei e su rotaia (di competenza federale), fino ad arrivare allo sviluppo territoriale (competenza condivisa). Le soluzioni richiedono un approccio globale e trasversale. Nonostante il fallimento di diverse proposte alle urne, Confederazione e Cantoni devono legiferare in modo coordinato.

_{Allegato Cambiamento climatico (in tedesco)}

4. Politica sanitaria

La pandemia ha dominato la politica sanitaria degli ultimi due anni e la sanità è un settore che ha comunque bisogno di riforme. La politica sanitaria è primariamente di competenza dei Cantoni, ma di recente il loro ruolo non ha ricevuto l’attenzione dovuta. Sia il Consiglio federale sia l’Amministrazione federale e le Camere hanno più volte trascurato le richieste e le posizioni dei Cantoni. Tra gli esempi più recenti i piani del Consiglio federale per uniformare i requisiti per la pianificazione degli ospedali e delle case di cura e per stabilire tariffe ospedaliere per il settore stazionario valide per tutto il territorio svizzero. Le riforme possono andare a buon fine solo con il supporto dei Cantoni, e questo vale anche per il finanziamento uniforme delle prestazioni ambulatoriali e stazionarie. I Cantoni hanno però la possibilità di rafforzare le proprie competenze consolidando la collaborazione intercantonale, per esempio nella medicina altamente specializzata.

­_{Allegato Politica sanitaria (in tedesco)}

5. Crisi da Covid-19

La pandemia di coronavirus ha rappresentato una duplice sfida per il federalismo. Confederazione e Cantoni hanno dovuto affrontare una crisi senza precedenti dalla Seconda Guerra Mondiale. Nel complesso, il sistema federalista si è dimostrato capace di apprendere già durante la crisi; tuttavia, in questo periodo sono emerse esigenze di ottimizzazione in alcuni settori. La legge sulle epidemie (LEp) necessita per esempio di una più chiara ripartizione di competenze e compiti tra Confederazione e Cantoni. La gestione delle crisi ai tre livelli statali dovrà essere strutturata con più lungimiranza, cercando di sfruttare maggiormente le sinergie intersettoriali in modo da aumentare l’efficienza e la flessibilità. È proprio questo lo spirito con cui, a maggio 2022, la Conferenza dei Governi cantonali ha pubblicato un’analisi approfondita sulla collaborazione intercantonale e con la Confederazione.

_{Rapporto sulla collaborazione tra Confederazione e Cantoni (in tedesco)}
 

La crisi da Covid-19 ha danneggiato l’immagine del federalismo. Espressioni come «marasma di competenze e responsabilità», «campanilismo cantonale» o «cacofonia» erano sulla bocca di tutti. Le autorità dovranno quindi affrontare un’altra grande sfida nei prossimi anni: migliorare la percezione del federalismo nell’opinione pubblica al fine di ripristinare la fiducia in questo sistema. In particolare, dovranno riuscire a far passare il messaggio che le strutture federali svolgono un ruolo importante, in tempi normali come in tempi di crisi.

_{Allegato Percezione del federalismo durante la pandemia (in tedesco)}

Il federalismo consente di mettere alla prova le soluzioni attuate dai Cantoni e di valutarne l’efficacia pratica per poi adattarle ai vari contesti regionali e svilupparle ulteriormente.

Ecco un esempio di questa funzione «sperimentale» del federalismo: in Svizzera non esiste un salario minimo, se non quello stabilito dalle parti sociali nei contratti collettivi di lavoro (CCL). Eppure, cinque Cantoni hanno deciso di inserirlo nella propria legislazione: il primo è stato, nel 2017, il Cantone di Neuchâtel, seguito a stretto giro dal Cantone di Giura e quindi dai Cantoni del Ticino e di Ginevra, e, nella Svizzera tedesca, si è mosso in questo senso anche il Cantone di Basilea Città. Le esperienze di questi Cantoni ci diranno quali saranno gli effetti di un simile strumento in termini di tasso di disoccupazione, parità salariale e spese per l’aiuto sociale, ma ci consentiranno anche di valutarne la funzione di contrasto al dumping salariale.

La forza innovatrice del federalismo è emersa anche nel corso della crisi da Covid-19, quando il Cantone dei Grigioni, per esempio, ha introdotto una strategia per i test che il resto del Paese ha seguito con interesse e che è risultata convincente anche per la Confederazione. Il Cantone di Zurigo, dal canto suo, ha fatto da apripista nel contesto della raccolta dei dati dei passeggeri dei voli, mettendo a punto un sistema efficiente che si è poi rivelato utile anche per la Confederazione e per gli altri Cantoni. Sulle pigioni commerciali è stato realizzato progressivamente un sistema di incentivi che prevedeva una parziale assunzione dei costi da parte del Cantone nel caso in cui il locatore rinunciasse a parte dell’importo (dapprima nel Cantone di Ginevra, quindi di Basilea Città, Vaud, Neuchâtel, Friburgo e Soletta).

I Cantoni sono convinti che questa funzione «sperimentale» sia un vantaggio per la Svizzera, ma temono che la forza innovatrice sia frenata dalla forte tendenza alla centralizzazione che si osserva nel settore della fiscalità, del diritto ambientale e della pianificazione territoriale, della sanità o di protezione dei dati.

Il diritto federale non è solo affare della Confederazione: i Cantoni contribuiscono alla sua definizione e ne garantiscono l’attuazione. Nelle procedure di consultazione della Confederazione i loro pareri non hanno effetti legalmente vincolanti, ma tenerli in considerazione rappresenta comunque un «imperativo politico». I Cantoni hanno invitato la Confederazione a coinvolgerli già nelle primissime fasi dei vari processi nonché a coordinare l’attuazione e l’esecuzione del diritto federale con le autorità esecutive cantonali.

In quest’ambito sono già state introdotte delle misure alcuni anni fa. Come mostra il bilancio intermedio, l’impegno congiunto di Confederazione e Cantoni ha contribuito a dare maggiore rilevanza alle questioni legate all’attuazione e all’esecuzione nella definizione del diritto federale. I Cantoni valutano positivamente, dal punto di vista qualitativo, la propria partecipazione nel periodo preso in esame; tuttavia, riscontrano ulteriori margini di miglioramento. Dal monitoraggio 2017–2021 emerge infatti che, per quanto l’autonomia attuativa dei Cantoni non sia messa in discussione, il legislatore federale ha introdotto nuove e immotivate disposizioni in materia di esecuzione.

A ciò si aggiunge il fatto che la pandemia ha messo in luce diversi problemi nella definizione del diritto federale, soprattutto nella sua attuazione. Durante le crisi, l’attività legislativa si svolge in condizioni difficili e questo aumenta il rischio di errore. Ne sono conseguite incertezze e lungaggini nell’esecuzione da parte di Cantoni e Comuni. Per garantire il coinvolgimento dei livelli statali responsabili dell’esecuzione del diritto anche in situazioni di crisi, è necessario ottimizzare i processi legislativi. Nello specifico, le esperienze e le competenze acquisite a livello cantonale e comunale devono confluire direttamente nel processo.

Il federalismo si basa sulla ripartizione delle competenze tra Confederazione e Cantoni, definita con chiarezza nella Costituzione federale. Sono di competenza dei Cantoni tutti gli ambiti che la Costituzione federale non attribuisce esplicitamente alla Confederazione, che è tenuta inoltre a rispettare il principio di sussidiarietà.

Come mostra l’analisi degli interventi parlamentari, capita di osservare nella pratica una tendenza centralistica, per esempio per quanto riguarda gli affari dibattuti dalle Camere; una tendenza, questa, stabile o in leggero aumento rispetto all’ultimo monitoraggio. In particolare, i Cantoni ritengono che la spinta centralistica si riscontri nei seguenti ambiti: giustizia e sicurezza interna (soprattutto nel contesto europeo), edilizia, pianificazione territoriale, trasporti, energia e ambiente, istruzione, cultura e sport, economia, finanze e fiscalità, salute e sistema sociale.

La strisciante centralizzazione non è l’unica tendenza osservata: si registrano anche trasferimenti di oneri a Cantoni e Comuni. A fronte della maggiore densità normativa a livello federale, cresce l’impegno richiesto ai Cantoni e, non di rado, questo porta all’abbandono di progetti cantonali specifici a favore dell’introduzione di soluzioni centralizzate.

La collaborazione tra Cantoni si è rivelata fruttuosa. Gli accordi e le convenzioni intercantonali consentono di conservare e rafforzare la capacità d’azione, di rendere più efficiente l’adempimento dei compiti e di prevenire nuovi trasferimenti di potere a livello federale. La collaborazione ha inoltre l’effetto di intensificare la forza innovatrice. Gli accordi cantonali incontrano spesso un’accettazione maggiore rispetto a normative centralistiche.

La collaborazione intercantonale con compensazione degli oneri ha lo scopo di sanare eventuali squilibri tra i territori cantonali e le prestazioni erogate. I Cantoni che usufruiscono di servizi prestati da altri Cantoni devono cofinanziarli. Al contempo, chi usufruisce di un servizio, ha diritto di essere consultato e di partecipare alle decisioni. È stato stilato un bilancio intermedio. La collaborazione intercantonale con compensazione degli oneri sarà oggetto di un’analisi approfondita nell’ambito del prossimo rapporto sull’efficacia (2020–2025) della perequazione finanziaria.

Tra gli esempi virtuosi di collaborazione con la Confederazione, i Cantoni menzionano il diritto sulle armi e la protezione dei dati, la legge sui prodotti chimici, l’esecuzione di sanzioni penali o la revisione dell’AI. Sono invece tendenzialmente negative le opinioni sulla ripartizione dei compiti, sull’assicurazione malattie, sulla legislazione federale in materia di titoli di soggiorno per stranieri, ma anche di edilizia, ambiente, energia, finanze e fiscalità. Nel periodo preso in esame non sono stati riscontrati problemi relativi agli accordi di programma.

Il federalismo permea la vita quotidiana della Svizzera. Si riflette nella politica, nel sociale, nell’economia e nel diritto. L’Istituto per il federalismo dell’Università di Friburgo ha realizzato due analisi: una sulla giurisprudenza del Tribunale federale, del Tribunale amministrativo federale e dei tribunali cantonali e una sulla percezione del federalismo nella letteratura scientifica.

_{Analisi della giurisprudenza (in tedesco)}

_{Analisi della letteratura scientifica (in tedesco)}